La Plusvalía Municipal: Situación Actual (2º parte)

SEGUNDA PARTE

En nuestro último comentario nos hicimos eco de la doctrina establecida por el Tribunal Supremo en su sentencia de 9 de julio de 2018 (STS 2499/2018; Cendoj 28079130022018100170), dictada en el recurso de casación 6226/2017 (número de resolución 1163/2018), en relación con la correcta interpretación que había de hacerse de las conclusiones a las que había llegado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 59/2017, que declaraba inconstitucionales y nulos los artículos 107.1, 107.2.a) y 110.4 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

El Tribunal Supremo expresa en su Sentencia, Fundamento de Derecho Cuarto, lo que considera debe ser el alcance de la declaración de inconstitucionalidad contenida en la STC 59/2017, afirmando que no se declara la inconstitucionalidad total o absoluta de todos los preceptos mencionados en el fallo (artículos 107.1, 107.2.a) y 110.4 del TRLHL), indicando que

“(…)Ciertamente, en el FJ 5.c) de la STC 59/2017 el Pleno del Tribunal afirma que, declarados contrarios al texto constitucional los preceptos denunciados del TRLHL, «la forma de determinar la existencia o no de un incremento susceptible de ser sometido a tributación es algo que solo corresponde al legislador, en su libertad de configuración normativa, a partir de la publicación de esta Sentencia, llevando a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto»(…)”.

Añade el TS a continuación que

“(…)Corresponde efectivamente al legislador, en su libertad de configuración normativa, a partir de la publicación de la Sentencia, llevar a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto que -añade el Tribunal y la aclaración no debe pasarse por alto- « permitan arbitrar el modo de no someter a tributación las situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana ( SSTC 26/2017, FJ 7 ; y 37/2017, FJ 5)» [FJ 5 c )]. La intervención legislativa se reclama, pues, expresamente, (a) para que en lo sucesivo dejen de gravarse situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana contrarias al principio de capacidad económica y, (b) obviamente, para cubrir la laguna legal que deja la declaración de inconstitucionalidad contenida en la Sentencia, no porque no exista -a continuación nos pronunciaremos expresamente sobre este extremo- base legal en el ordenamiento tributario que discipline la prueba por el contribuyente y la valoración por el aplicador del Derecho de la inexistencia de un incremento de valor del terreno o de una regla positiva de cálculo para cuantificarla (por mucho que su acierto haya sido cuestionado, pero que, insistimos, el máximo intérprete de la Constitución ha declarado compatible con el artículo 31.1 CE ).

De hecho, tal como se desprende del apartado I de la Exposición de Motivos de la Proposición de ley núm. 122/000196, presentada por el Grupo Parlamentario Popular en el Congreso, por la que se modifica el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y otras normas tributarias (BOCG núm. 225-1, de 9 de marzo de 2018), así como de la redacción del apartado 5 que añade al artículo 104 TRLHL el Artículo único. Primero. Uno. de la citada Proposición, esta lectura es la que parece haber hecho también el poder legislativo de la tarea que expresamente se le encomienda en el FJ 5 c) de la STC 59/2017 y del alcance del fallo que en ella se contiene.(…)”.

Pues bien, estas notas se dedican a examinar la Proposición de ley que ha sido citada por el Tribunal Supremo en su reiterada Sentencia de 9 de julio último, Proposición que fue presentada el pasado 27 de febrero, señalándose en su Exposición de motivos lo siguiente:

“(…)La Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 59/2017, de fecha 11 de mayo de 2017, relativa al Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, declara inconstitucionales y nulos los artículos 107.1, 107.2.a) y 110.4 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, pero únicamente en la medida en que someten a tributación situaciones de inexistencia de incrementos de valor.

Esta Ley tiene por objeto dar rápida respuesta al mandato del Alto Tribunal de llevar a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto como consecuencia de la Sentencia, sin esperar el completo desarrollo del proceso de reforma abierto con la creación por parte del Gobierno de la Comisión de Expertos para la revisión y análisis del actual sistema de financiación local.

Así, se introduce un nuevo supuesto de no sujeción para los casos en que el sujeto pasivo acredite que no ha obtenido un incremento de valor.

Además, con el objeto de mejorar técnicamente la determinación de la base imponible se sustituyen los porcentajes anuales aplicables sobre el valor del terreno para la determinación de la base imponible del impuesto por unos coeficientes máximos establecidos en función del número de años transcurridos desde la adquisición del terreno, que serán actualizados anualmente, mediante norma con rango legal, teniendo en cuenta la evolución del mercado inmobiliario, así como los coeficientes de actualización de valores catastrales a que se refiere el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo. Dicha actualización podrá llevarse a cabo por Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Por último, y como consecuencia de la introducción del citado supuesto de no sujeción, se establece que los ayuntamientos podrán efectuar las correspondientes comprobaciones.(…).

Como puede observarse, la intención es:

• Introducir un nuevo supuesto de no sujeción para los casos en que se acredite la inexistencia de incremento de valor.
• Mejorar las reglas de cálculo de la base imponible.
• Establecer la potestad comprobadora de los Ayuntamientos.
• fecha de elaboración de este comentario, y según consta en la página web del Congreso de los Diputados, el texto está siendo tramitado en el seno de la Comisión de Hacienda, encontrándose en plazo de enmiendas.

Las modificaciones que pretenden introducirse en el TRLHL, para adaptarlo a las premisas constitucionales establecidas por el TC en su Sentencia más arriba señalada son las siguientes:

1.- Se pretende añadir un apartado 5 en el artículo 104, con la siguiente redacción:

“5. No se producirá la sujeción al impuesto en las transmisiones de terrenos, respecto de las cuales el sujeto pasivo acredite la inexistencia de incremento de valor, por diferencia entre los valores reales de transmisión y adquisición del terreno.

A estos efectos, el sujeto pasivo deberá declarar la transmisión no sujeta, así como aportar las pruebas que acrediten la inexistencia de incremento de valor.

Para acreditar la inexistencia de incremento de valor, como valores reales de transmisión y adquisición del terreno se tomarán los efectivamente satisfechos respectivamente en la transmisión y adquisición del bien inmueble, que consten en los títulos que documenten la transmisión, o bien, en su caso, los comprobados por la Administración tributaria a quien corresponda la gestión de los impuestos que gravan la transmisión del inmueble, en caso de que sean mayores a aquellos.

En el caso en que el valor del suelo no se encuentre desglosado, se calculará aplicando la proporción que represente en la fecha de la transmisión el valor catastral del terreno respecto del valor catastral total del bien inmueble.

Cuando la adquisición o la transmisión hubiera sido a título lucrativo se aplicarán las reglas de los párrafos anteriores, tomando por importe real de los valores respectivos aquellos que consten en la correspondiente declaración del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, o bien el comprobado administrativamente por la Administración tributaria a quien corresponda la gestión del impuesto que grava la transmisión en caso de que sea mayor a aquel.

En la posterior transmisión de los inmuebles a los que se refiere este apartado, para el cómputo del número de años a lo largo de los cuales se ha puesto de manifiesto el incremento de valor de los terrenos, no se tendrá en cuenta el periodo anterior a su adquisición. Lo dispuesto en este párrafo no será de aplicación en los supuestos de aportaciones o transmisiones de bienes inmuebles que resulten no sujetas en virtud de lo dispuesto en el apartado 3 de este artículo o en la disposición adicional segunda de la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades.”

Al ser el apartado de nuevo cuño, no resulta posible una comparación con un texto preexistente, pudiéndose señalar los siguientes elementos esenciales de la eventual nueva norma:

• Se recoge la posibilidad de un supuesto de no sujeción basado en la inexistencia de incremento de valor.
• Se atribuye la carga de la prueba de la inexistencia de dicho incremento al sujeto pasivo.
• Se establecen los valores que habrán de tenerse en cuenta a efectos de dicha acreditación de inexistencia de incremento de valor, y se hace de forma tasada, aunque con dos alternativas:
  • Valores reales de transmisión y adquisición que consten en los títulos de transmisión.
  • Valores comprobados por la Administración, de ser mayores que aquellos.
• Se establece una regla específica en caso de transmisiones a título lucrativo, para tomar como valor real el que conste en la declaración del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones o, en su caso, y de ser mayor, el comprobado por la Administración.
• Se introduce una regla de cálculo temporal para transmisiones posteriores de los inmuebles gravados, con un recordatorio a los supuestos de no sujeción ya establecidos en la normativa.

2.- En relación con las facultades de comprobación, se propone la modificación del apartado 4 del artículo 110, que quedaría redactado de la siguiente forma:

“4. Los ayuntamientos quedan facultados para establecer el sistema de autoliquidación por el sujeto pasivo, que llevará consigo el ingreso de la cuota resultante de aquella dentro de los plazos previstos en el apartado 2 de este artículo. Respecto de dichas autoliquidaciones, sin perjuicio de las facultades de comprobación de los valores declarados por el sujeto pasivo a los efectos de lo dispuesto en el artículo 104.5 de esta ley, el ayuntamiento correspondiente solo podrá comprobar que se han efectuado mediante la aplicación correcta de las normas reguladoras del impuesto, sin que puedan atribuirse valores, bases o cuotas diferentes de las resultantes de tales normas.

En ningún caso podrá exigirse el impuesto en régimen de autoliquidación cuando se trate del supuesto a que se refiere el párrafo tercero del artículo 107.2.a) de esta ley.”

El texto legal previo, declarado inconstitucional y nulo por la STC 59/2017, de 11 de mayo, establecía lo siguiente:

“(…) 4. Los ayuntamientos quedan facultados para establecer el sistema de autoliquidación por el sujeto pasivo, que llevará consigo el ingreso de la cuota resultante de aquella dentro de los plazos previstos en el apartado 2 de este artículo. Respecto de dichas autoliquidaciones, el ayuntamiento correspondiente sólo podrá comprobar que se han efectuado mediante la aplicación correcta de las normas reguladoras del impuesto, sin que puedan atribuirse valores, bases o cuotas diferentes de las resultantes de tales normas.

En ningún caso podrá exigirse el impuesto en régimen de autoliquidación cuando se trate del supuesto a que se refiere el párrafo tercero del artículo 107.2.a) de esta ley.(…)”.

Como puede observarse, de la comparación entre los dos textos resulta lo siguiente:

• Se incluye expresamente la facultad de comprobar el ajuste de la base imponible a las reglas de cálculo señaladas en el nuevo apartado 5 del artículo 104, inexistente con anterioridad.
• Es preciso tener en cuenta que el artículo 107.2.a), al que se sigue remitiendo el segundo párrafo de del apartado 4 del artículo 110 en la redacción propuesta, también fue declarado inconstitucional y nulo por el TC, y que, sin embargo, dicho apartado 2.a) no se encuentra afectado por la Proposición de ley que comentamos en este momento.

3.- Se propone la modificación de los apartados 1 y 4 del artículo 107 para los que se apunta la siguiente redacción:

“1. La base imponible de este impuesto está constituida por el incremento del valor de los terrenos, puesto de manifiesto en el momento del devengo y experimentado a lo largo de un periodo máximo de 20 años, y se determinará multiplicando el valor del terreno en el momento del devengo, calculado conforme a lo dispuesto en los apartados 2 y 3 de este artículo, por el coeficiente que corresponda al periodo de generación conforme a lo previsto en su apartado 4.”

“4. El período de generación del incremento de valor será el número de años transcurridos desde la fecha de adquisición del terreno hasta la fecha de su transmisión.

En los supuestos de no sujeción, salvo que por ley se indique otra cosa, para el cálculo del período de generación del incremento de valor puesto de manifiesto en una posterior transmisión del terreno, se tomará como fecha de adquisición, a los efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, aquella en la que se produjo el anterior devengo del impuesto.

En el cómputo del número de años transcurridos se tomarán años completos, es decir, sin tener en cuenta las fracciones de año. En el caso de que el período de generación sea inferior a un año, se prorrateará el coeficiente anual teniendo en cuenta únicamente el número de meses completos, es decir, sin tener en cuenta las fracciones de mes.

El coeficiente a aplicar sobre el valor del terreno en el momento del devengo, calculado conforme a lo dispuesto en los apartados anteriores, será el que corresponda de los aprobados por el ayuntamiento según el periodo de generación del incremento de valor, sin que pueda exceder de los límites siguientes:

PERIODO DE GENERACIÓN	COEFICIENTE
Inferior a 1 año	0,09
1 año	0,11
2 años	0,11
3 años	0,11
4 años	0,10
5 años	0,09
6 años	0,08
7 años	0,07
8 años	0,06
9 años	0,06
10 años	0,06
11 años	0,08
12 años	0,09
13 años	0,16
14 años	0,23
15 años	0,30
16 años	0,38
17 años	0,44
18 años	0,50
19 años	0,55
Igual o superior a 20 años	0,60

Estos coeficientes máximos serán actualizados anualmente mediante norma con rango legal, pudiendo llevarse a cabo dicha actualización por Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Si, como consecuencia de la actualización referida en el párrafo anterior, alguno de los coeficientes aprobados por la vigente ordenanza fiscal resultara ser superior al correspondiente nuevo máximo legal, se aplicará este directamente hasta que entre en vigor la nueva ordenanza fiscal que corrija dicho exceso.”

De la comparación de estos apartados con los preexistentes destacamos lo siguiente:

En relación con el apartado 1 (declarado inconstitucional y nulo por el TC), la novedad consiste esencialmente en la redacción de la regla de cálculo de la base imponible, que consiste en una operación matemática de multiplicación entre el valor del terreno por un determinado coeficiente derivado de lo dispuesto en el apartado 4 del mismo artículo.

Este apartado sí que ha experimentado un cambio sustantivo, simplificándose la redacción del precepto a través de la propuesta, haciéndose, en opinión de quién esto escribe, más inteligible y claro, siendo de destacar lo siguiente:

• Los coeficientes se individualizan por año (no por periodos plurianuales), manteniendo su carácter de máximos (los Ayuntamientos pueden establecerlos sin superar dicho límite).
• Se tienen en cuenta los supuestos de no sujeción, para fijar la forma de determinar el periodo de generación en una posterior transmisión del terreno.
• Se admite la modificación de los coeficientes máximos por norma de rango legal, no sólo por ley de Presupuestos Generales del Estado, previéndose que si una Ordenanza fiscal hubiese establecido uno que resultase superior al límite como consecuencia de una modificación legal posterior, se aplicará el que hubiera resultado de dicha modificación, hasta que la Ordenanza se corrija eliminando dicho exceso.
• Se admite plazo de generación inferior al año (supuestos en los que se prorrateará el coeficiente por el número de meses completos).

4.- Entrada en vigor de las modificaciones

• Las modificaciones relativas a los artículos 104 y 110 tendrían efecto retroactivo desde 15 de junio de 2017 (fecha de publicación en el BOE de la STC).
• Las modificaciones relativas al artículo 107 entrarían en vigor, según los términos de la propuesta, en la fecha en lo que lo hiciese la Ley que eventualmente se aprobase como consecuencia de la iniciativa parlamentaria que comentamos.

5.- Ordenanzas fiscales

A través de una Disposición Transitoria única, la Proposición establece la obligación de adaptación de las ordenanzas fiscales de los Ayuntamientos a lo que resultare de la aprobación de la ley derivada de esta iniciativa, ordenando la aplicación de lo dispuesto por la eventual nueva ley hasta que se produzca dicha adaptación, y en especial los nuevos coeficientes máximos del artículo 107.4., indicándose, no obstante, que, si la base imponible calculada conforme a la nueva normativa, fuese superior a la que hubiese resultado por aplicación de la ordenanza preexistente, se tomará esta última.

En esta situación, habrá que esperar al desarrollo de la tramitación parlamentaria de la reiterada Proposición de ley para ver cómo se traducen finalmente en norma positiva las indicaciones proporcionadas por el Tribunal Constitucional a través de su Sentencia 59/2017.

Antonio Montero Domínguez, Consultor. CMS Albiñana-Suárez de Lezo